La violación del derecho a la consulta previa, libre e informada: el caso de las poblaciones indígenas que habitan en las ANP

Introducción

Los territorios biológicamente importantes que aún subsisten en el planeta están asociados, en la mayoría de los casos, a ecosistemas con una alta presencia de pueblos indígenas o pueblos originarios con prácticas tradicionales en el uso de sus recursos naturales, generalmente ancestrales [1].

Estos espacios de alta biodiversidad e integridad ecológica se intentan proteger mediante políticas ambientales de carácter nacional o incluso internacional. En nuestro país, las áreas naturales protegidas (ANP) constituyen el instrumento de política pública con mayor certeza jurídica para la protección de “porciones del territorio nacional cuyos ambientes originales no han sido significativamente alterados por la actividad humana o bien aquellos que por sus funciones integrales deben ser protegidos o restaurados” …, definición establecida en la Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente [2].

En cada sexenio, el gobierno en turno, establece los lineamientos que habrán de seguirse en materia ambiental dentro del Plan Nacional de Desarrollo (PND). El PND  2019-2024 establece como uno de sus objetivos: “Garantizar el derecho a un medio ambiente sano con enfoque de sostenibilidad de los ecosistemas, la biodiversidad, el patrimonio y los paisajes bioculturales”…[3].

Las áreas naturales protegidas y aquellos territorios que salvaguardan la mayor biodiversidad pueden contribuir al cumplimiento de este objetivo, pues es en ellas donde habitan poblaciones rurales, comunidades y pueblos indígenas, quienes mantienen los usos tradicionales de la tierra y, conservan la biodiversidad y la agrodiversidad, es decir, los recursos genéticos que representan el gran capital natural de nuestro país [4].

En México, las instituciones encargadas de la creación de las ANP han mostrado cierto interés por involucrar a la población local en el manejo y gestión de estos sitios. Algunas categorías de manejo de ANP, como las reservas de la biosfera y las áreas de protección de flora y fauna consideran, en teoría, a las comunidades locales como actores indispensables para lograr los objetivos de conservación [5]. No obstante, aún falta garantizar la participación sustantiva de la población que habita en estos territorios a través de los programas de manejo (PdM).

La Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas (Conanp), encargada del manejo y gestión de las 185 ANP que existen en nuestro país, tiene una normativa específica para someter los programas de manejo (en proceso de elaboración) a consulta pública, con la población interesada que habita dentro y en los alrededores de las áreas protegidas. En esta se menciona que las autoridades correspondientes del ANP determinarán la necesidad de realizar una “consulta pública diferenciada para pueblos indígenas”, con el propósito de informar el contenido del programa de manejo y de recoger sus opiniones.

A pesar de contar con una normativa específica en esta materia, la Conanp ha quedado rezagada en la elaboración y reformulación de programas de manejo y, en consecuencia, en la implementación de mecanismos de participación social estipulados en la normativa vigente, como lo son las consultas públicas y las consultas indígenas diferenciadas.

Ante esta situación, en el año 2016, la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH, emitió la Recomendación General Num. 26  que trata  “sobre la falta y/o actualización de programas de manejo en áreas naturales protegidas de carácter federal y su relación con el goce y disfrute de diversos derechos humanos¹”, y fue dirigida a la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales  (Semarnat) y a la Conanp.

Esta Recomendación estuvo orientada a evidenciar la importancia que tiene para el goce y disfrute de los derechos humanos, “la formulación y publicación de los programas de manejo de las áreas naturales protegidas de carácter federal; como un instrumento de gestión enfocado a garantizar el derecho al medio ambiente sano, además de constituir un mecanismo de política pública dirigido a la promoción, respeto, protección y garantía de los derechos humanos a la seguridad jurídica y legalidad, así como a los derechos de los pueblos y comunidades indígenas[6]”.

El objetivo de la presente investigación es identificar los cambios realizados en la elaboración de los programas de manejo, por parte de la Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas, Conanp, tras las Recomendación General Num. 26. Para ello, consideramos que, después de su publicación en abril de 2016 y hasta el primer semestre de 2022, se han elaborado y publicado en el Diario Oficial de la Federación (DOF) los programas de manejo de 20 ANP. De éstas, solamente seis cuentan con localidades con población indígena que serían susceptibles de implementar una consulta indígena diferenciada², para presentar el borrador del programa de manejo a las comunidades y recoger opiniones sobre el mismo.

Al respecto, la investigación indaga de manera específica en: a) los criterios por los cuales las autoridades encargadas decidieron llevar a cabo o no, una consulta diferenciada en las comunidades y pueblos indígenas de las seis ANP seleccionadas³; y b) si los programas de manejo de las ANP consideran, en sus objetivos, diagnóstico y en los subprogramas de conservación, a la población indígena que vive en esas áreas protegidas.

Para abordar estos puntos, se analizaron los programas de manejo de las seis ANP y, la información oficial obtenida mediante 10 solicitudes de acceso a información realizadas (en febrero y marzo de 2022) a la Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas, Conanp (ocho), al Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática, INEGI (una) y, al Instituto Nacional de los Pueblos Indígenas, INPI (una).

La investigación está organizada en tres apartados. En el primero se exponen los orígenes e importancia del derecho a la consulta indígena en la elaboración de los programas de manejo de las ANP. En el segundo se revisan los programas de manejo de ANP elaborados después de 2016, cuyos habitantes son parte de pueblos y comunidades indígenas. Se exponen los hallazgos más relevantes del análisis realizado a los programas de manejo y, de las respuestas oficiales que presentan los criterios para elaborar o no las consultas diferenciadas. En el tercer apartado se plantean las reflexiones finales y, algunas recomendaciones para garantizar el derecho a la consulta indígena en todo el proceso de la elaboración de los programas de manejo de las ANP; tal como lo menciona la Constitución y diversos tratados internacionales ratificados por el Estado mexicano.

1. El derecho a la consulta indígena en la elaboración de los programas de manejo de las áreas naturales protegidas

Aproximadamente el 70% de los territorios indígenas en México coinciden con zonas importantes para la conservación. De éstos, el 26.3% corresponde a áreas naturales protegidas (ANP) habitadas por 44 pueblos indígenas, quienes participan en la conservación de los recursos naturales y han orientado parte de sus territorios como áreas destinadas voluntariamente a la conservación⁴.

La coincidencia entre los asentamientos indígenas y las áreas ambientalmente relevantes se puede explicar mediante el concepto de “conservación simbiótica”, el cual plantea que “la riqueza biológica y cultural son mutuamente dependientes y geográficamente coexistentes”[4]…

Por ello, no es posible dejar fuera a los pueblos originarios de los esquemas y políticas de conservación. Todo lo contrario, diversos especialistas mencionan que la falta de consulta con los actores locales que hacen uso de los recursos naturales y del agua, es la razón, en muchos casos, de los fracasos en el establecimiento de áreas de conservación[5], [7] y [8].

La integración efectiva de la población local en el uso, manejo y conservación de los recursos naturales en las áreas naturales protegidas de México, los sitios más biodiversos del país es la única garantía para el desarrollo sustentable [9].

Las necesidades e intereses de los pueblos y comunidades indígenas deben ser integrados en los programas de manejo de las áreas naturales protegidas, haciendo efectivo su derecho a la consulta, y su cabal participación en la elaboración de programas, leyes o iniciativas que afecten su bienestar y su territorio.

Los programas de manejo de las ANP

Los programas de manejo (PdM) son los instrumentos rectores de planeación y regulación donde se establecen las actividades, acciones y lineamientos básicos para el manejo y la administración de un ANP  (Reglamento de la LGEEPA) [10].

A través de éstos se plantean los objetivos, las estrategias, la zonificación y las actividades que se llevarán a cabo en las ANP. En otras palabras, definen y articulan la manera en que la estrategia de conservación será ejecutada técnica y jurídicamente, y por su carácter legal, son publicados en el Diario Oficial de la Federación (DOF).

De acuerdo con el artículo 65 de la LGEEPA, un año después de publicar la declaratoria de un área natural protegida, la Semarnat debe elaborar su respectivo programa de manejo dando participación a las comunidades, propietarios y poseedores de los predios, otras dependencias de gobierno competentes, a los gobiernos de las entidades federativas y los municipios, así como a las organizaciones sociales, públicas o privadas, y demás personas interesadas.

El principal mecanismo de participación abierta es la consulta pública de los programas de manejo. De acuerdo con la Conanp existen dos documentos que explican los procesos de elaboración de los Programas de Manejo (PM): 1) los Términos de Referencia (TdR), y 2) los Lineamientos internos para la formulación, revisión y modificación de PdM.

El objetivo de los TdR es “facilitar y orientar la elaboración de los programas de manejo”. En ellos se menciona que el PdM “incorporará componentes temáticos de carácter social, económico, ecológico y un marco legal…que promuevan el incremento en la calidad de vida o bienestar de la población con énfasis en las comunidades rurales e indígenas asentadas dentro o cerca de las áreas protegidas.”

Además, menciona que “la elaboración del Programa de Manejo deberá invariablemente incluir un proceso participativo a través del cual se integre un grupo base o comité de planeación que compile la información, la analice y evalúe, haciendo verificaciones y validaciones en campo para construir los consensos necesarios que permitan su aplicabilidad en las realidades de cada área protegida”.

Según los “Lineamientos internos para la formulación, revisión y modificación de programas de manejo de las áreas naturales protegidas competencia de la federación” (2016), la consulta pública es un proceso diseñado para promover la participación de la sociedad y sus autoridades competentes, estableciendo una comunicación entre éstas y la Conanp, en relación al contenido de los programas de manejo de las ANP federales.

En los “Lineamientos” sólo se menciona que, para organizar dicha consulta pública, la Conanp debe de considerar un mapa de actores los cuales deben de ser convocados, realizar una planeación calendarizada, registrar la asistencia a la consulta pública, generar una minuta, así como llevar un registro fotográfico de la misma. De acuerdo con este documento, una vez elaborado el programa de manejo la Dirección General de Conservación para el Desarrollo de la Conanp y la dirección del área protegida, determinarán la necesidad de realizar una “consulta pública diferenciada para pueblos indígenas”. De manera que la decisión para llevarla a cabo queda a criterio de los directivos del ANP y funcionarios de la Conanp.

Cabe mencionar que ninguno de los documentos antes mencionados indica la metodología que se debe de implementar o las acciones a realizar para llevar a cabo la consulta pública o la consulta diferenciada con las comunidades y pueblos indígenas.

El derecho a la consulta de los pueblos indígenas

En primera instancia, la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos [11] en los artículos 1 y 2 reconoce el carácter multiétnico, pluricultural y plurilingüe del país sustentado en la presencia y diversidad de los pueblos indígenas y afromexicanos que lo integran⁵ [12]. En particular, menciona que “son comunidades integrantes de un pueblo indígena, aquellas que forman una unidad social, económica y cultural asentadas en un territorio y que reconocen autoridades propias de acuerdo con sus usos y costumbres”.

El marco normativo define a los pueblos y comunidades indígenas como los titulares de derechos colectivos necesarios para proteger los elementos fundamentales de su vida, de acuerdo a sus propias instituciones y territorio [12].

El derecho a la consulta de los pueblos y comunidades indígenas reconoce su derecho a formar parte de las decisiones de Estado que están relacionadas con el diseño, aprobación e implementación de políticas públicas sobre su desarrollo y su bienestar.

Este derecho tiene su origen en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) de 1989, que a partir del año 1992 se hizo obligatorio en México al consagrarse en artículo 2° de la Constitución.

El derecho a la consulta previa y al consentimiento libre e informado, que emana del Convenio 169, establece que “El gobierno tiene la obligación de consultar a los pueblos y comunidades indígenas mediante procedimientos apropiados, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas que puedan afectarles directamente o, siempre que se considere la posibilidad de los pueblos de disponer de sus tierras”.

Cabe decir que la consulta debe abarcar todos los derechos reconocidos, y por tanto los temas de su interés, es decir: territoriales, sociales, culturales, políticos y jurisdiccionales. No obstante, a la fecha no existe una ley de consulta a pueblos y comunidades indígenas en el ámbito federal, y en el estatal sólo los estados de San Luis Potosí, Durango y Oaxaca cuentan con leyes en esta materia [13].

De la misma manera, y como se mencionó anteriormente, el derecho a la consulta de los pueblos indígenas en los programas de manejo es considerado de manera parcial y ambigua en los “Lineamientos”, dejando un hueco normativo para hacer efectivo el derecho que tienen los pueblos y comunidades indígenas.

La recomendación de la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH) en materia de ANP y derechos humanos

La Recomendación General 26/2016 elaborada por la CNDH, “Sobre la falta y/o actualización de programas de manejo en áreas naturales protegidas de carácter federal y su relación con el goce y disfrute de diversos derechos humanos”, contiene varios apartados de los que se desprenden hallazgos y recomendaciones muy relevantes.

En primer lugar, el análisis realizado por la CNDH encontró que varias ANP no contaban con sus programas de manejo. Al 31 de marzo de 2016, de un total de 177 ANP federales sólo se habían publicado 103 programas de manejo. Además, 20 ANP disponían de su programa, pero aún no se había publicado, y un total de 55 no contaba con este instrumento.

La CNDH señala en la Recomendación que:  “La relevancia de los programas de manejo radica no solamente en ser una herramienta esencial para la protección y conservación de la biodiversidad sino que, éstos son a su vez un mecanismo garante de derechos humanos, como el derecho a un medio ambiente sano, los relativos a la seguridad jurídica y legalidad, y de manera especial, los derechos de los pueblos y comunidades indígenas”.

En particular, el apartado 152 menciona: “dado que un importante número de áreas naturales protegidas se localizan dentro o en cercanía de tierras, ejidos, comunidades agrarias o territorios habitados por pueblos indígenas”. Añade que “estos pueblos ejercen su gobernanza […] contribuyendo de forma sustancial a la conservación de los ecosistemas y la diversidad cultural”. No obstante, “en muchos casos el establecimiento de áreas protegidas, o su gestión y administración sin la participación activa de ellos, ha afectado sus derechos, intereses y medios de subsistencia”.

La Recomendación establece en varios de sus apartados la necesidad de garantizar la participación de dichos grupos, en la planificación y gestión de los recursos naturales existentes en los territorios que habitan, conforme al artículo 2 de la Constitución y de las obligaciones internacionales que, en materia de derechos humanos, se ha comprometido el Estado mexicano. Un punto que es necesario subrayar es que dicha Recomendación concluye que:

“En las ANP situadas en tierras y territorios habitados o tradicionalmente utilizados por pueblos o comunidades indígenas, o comunidades asimiladas a las mismas, es necesario incorporar su participación en los procesos de planificación, gestión y administración de los recursos naturales existentes en dichos territorios y llevar a cabo consultas durante la discusión, formulación y elaboración de los programas de manejo.”

2. ¿Qué ha pasado después de la recomendación de la CNDH en el proceso de elaboración de programas de manejo de ANP?

Actualmente existen 185 áreas naturales protegidas de carácter federal.⁶ En estos territorios habitan poco más de 276 mil indígenas, quienes se concentran en 81 ANP, según los datos del último Censo de Población y Vivienda, 2020. En ellas existen 44 de los 68 pueblos indígenas de México, entre ellos se encuentran: nahuas, mazahuas, maya, otomí, mixteco, tzotzil, huichol (wirrarika), popoluca, popoloca, mazateco, tzeltal, chol chontal, totonaca[14].

De las 81 ANP con presencia de población indígena, dentro o en su zona de influencia, 49 de estas áreas cuentan con localidades indígenas; que de acuerdo al criterio establecido por el Instituto Nacional de Población Indígena (INPI) se trata de localidades que cuentan con 40% o más de población indígena; siete cuentan con localidades con población de interés indígena, es decir, que la concentración de población indígena en esas localidades es menor al 40% pero son habitadas por más de 150 indígenas. Finalmente, 25 ANP cuentan con localidades con población indígena dispersa, es decir, con una población indígena menor del 40% y habitada por menos de 150 indígenas.⁷

De acuerdo con el INPI para llevar a cabo la consulta diferenciada, como parte del proceso de elaboración de los programas de manejo de las ANP, se deben tomar en cuenta a las localidades indígenas; específicamente a aquellas con una población mayor al 40% o con población de interés indígena menor de 40% y con más de 150 indígenas. Sin embargo, y como veremos a continuación, en la práctica esto no se ha implementado.

Después de la recomendación de la CNDH, se identificaron un total de 6 ANP con localidades con población indígena y, con población de interés indígena cuyos programas de manejo fueron elaborados y publicados en el DOF, éstas son:

1) Área de Protección de Flora y Fauna Cascadas de Agua Azul [15], 2) Área de Protección de Flora y Fauna Cerro Mohinora [16], 3) Área de Protección de Flora y Fauna Papigochic [17], 4) Área de Protección de Flora y Fauna Yum Balam [18],  5) Área de Protección de Recursos Naturales  Cuenca de los ríos Valle de Bravo, Malacatepec, Tilostoc y Temascaltepec [19] y, 6) Área de Protección de Recursos Naturales  La Frailescana [20].

La revisión de los programas de manejo de estas ANP arrojó que:

La implementación de la Recomendación General 26/2016 de la CNDH, en materia de derechos de pueblos indígenas, no fue cabalmente integrada en la formulación y construcción de los programas de manejo elaborados y publicados después de abril 2016.

En general, se puede observar la falta de consideración de las comunidades y pueblos indígenas en todo el contenido de los programas de manejo. Tanto en las partes centrales como lo son la descripción y los objetivos del ANP, como dentro los seis subprogramas de conservación: protección, manejo, restauración, conocimiento, cultura y gestión. Y, en estos puntos es notoria la ausencia de las comunidades y  pueblos indígenas como sujetos activos que pueden aportar conocimientos y saberes para la conservación del territorio.

Al respecto,  cabe destacar que:

• En sólo dos PM, Cuencas de los ríos Valle de Bravo, Malacatepec, Tilostoc y Temascaltepec y, en Yum Balam se mencionan explícitamente a las poblaciones indígenas como sujetos de atención en los objetivos del ANP.
• En los seis PM se hace una breve descripción de la población indígena allí asentada, pero en ninguno se describen los conflictos que pudieran suscitarse entre los intereses y costumbres ancestrales de los pueblos indígenas con los objetivos de conservación de las ANP.
• Sólo en un PM, el de Cerro Mohinora, hay un apartado sobre Población Indígena, en el capítulo “Descripción del área natural protegida”, dentro del “Contexto demográfico, económico y social”.
• Sólo en un PM, el de Yum Balam, se plantea la participación de comunidades rurales e indígenas en las acciones de conservación del ANP, en específico dentro del componente de transversalidad y concertación regional y sectorial del Subprograma de Gestión (ver Anexo I).

Ahora bien, con relación al proceso de elaboración de los programas de manejo de éstas ANP, se solicitó información a la Conanp para conocer los criterios utilizados para implementar o no la consulta diferenciada con comunidades y pueblos indígenas asentados en las seis áreas protegidas.

En la revisión de las respuestas oficiales se pudo constatar que, con excepción de la ANP Cerro Mohinora, en cinco ANP no se llevaron a cabo consultas diferenciadas con la población indígena de esos territorios pese a contar con una presencia significativa de pobladores indígenas según las consideraciones del INPI (antes Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, CNPI).

Son varios los argumentos de las autoridades correspondientes para no implementar la consulta diferenciada⁸

Uno de los más mencionados es: “la poca presencia de población indígena”.  Así, se observa “la libre interpretación” por parte de las autoridades de los criterios mencionados por el INPI sobre las localidades con población indígena mencionadas previamente.

En el caso de Cascadas de Agua Azul, cuyos habitantes son indígenas pertenecientes a las etnias Tzeltal y Ch´ol, la dirección de la ANP argumentó que no se realizó una consulta diferenciada por la “inexistencia de autoridades tradicionales”.

Las respuestas de las direcciones de las ANP mencionan que no hubo menoscabo de los derechos de los pueblos indígenas puesto que sí se llevaron a cabo consultas públicas con toda la población para someter los borradores de los programas de manejo. No obstante,  a la luz de los derechos de los pueblos indígenas establecidos en la constitución, se puede afirmar que las consultas públicas realizadas en las ANP no garantizan a cabalidad el derecho a la consulta, previa libre e informada de estos pueblos (ver Anexo II).

A continuación se presentan los casos de dos ANP que ilustran de mejor manera las decisiones y, las acciones implementadas por las autoridades para llevar a cabo una consulta indígena diferenciada.

A.  Cerro Mohinora, Chihuahua

La elaboración del programa de manejo del área de protección de flora y fauna (APFF) Cerro Mohinora cobra especial relevancia a la luz de las recomendaciones realizadas por la CNDH.

En primer lugar, esta área protegida es habitada por poco más de 100 indígenas y, a la fecha (agosto de 2022) es el único caso en el que se ha realizado una consulta diferenciada con comunidades y pueblos indígenas para presentar el borrador de un programa de manejo y recoger opiniones sobre el mismo.

De acuerdo con las autoridades responsables, en el diseño e implementación de la consulta diferenciada se tomaron como base elementos del Convenio 169 de la OIT sobre la participación previa, libre e informada de la población, en la formulación de programas susceptibles de afectarles directamente.

En este caso, la dirección de la ANP Cerro Mohinora “en coordinación con la entonces Comisión para el Desarrollo de los Pueblos indígenas desarrollaron un esquema de consulta diferenciada emitieron invitaciones a los gobernadores indígenas con mensajes en las propias lenguas de las comunidades, e hicieron reuniones presenciales para explicar los alcances del programa de manejo del área protegida”.⁹

La implementación de esta consulta a los pueblos indígenas Rarámuris del sur (o Tarahumaras) y los O’dame del Norte (o Tepehuanos) se llevó a cabo del 12 de agosto al 16 de septiembre del 2016. El objetivo fue presentar el borrador del programa de manejo de Cerro Mohinora, por lo que el personal directivo del área sostuvo diversas reuniones con personas de comunidades indígenas en diversas localidades.¹⁰ En éstas, presentaron las actividades que se pueden realizar dentro del área y, respondieron dudas puntuales de las y los asistentes sobre la recolección de alimentos (frutos, hierbas y hongos) y plantas medicinales, así como de la caza de algunos animales para consumo propio. Además, se capturaron sus opiniones sobre el programa de manejo.¹¹

Al revisar los documentos públicos sobre ésta consulta diferenciada de Cerro Mohinora se pudo constatar por un lado, la voluntad política y las actividades realizadas por parte de la dirección de la ANP y, por otro, el interés y proactividad de las personas para atender las reuniones, exponer sus dudas y dar opiniones sobre el programa de manejo.

Pese a los esfuerzos realizados para llevar a cabo una consulta diferenciada, en donde se intercambió información con personas de los pueblos Rarámuris y O’dame, en el documento final Programa de Manejo de Cerro Mohinora no se mencionan ni en los objetivos del ANP, ni en los objetivos del programa, ni en los subprogramas, que las comunidades y pueblos indígenas son sujetos de interés o atención especial.

En este caso queda la duda sobre cómo integraron en el programa de manejo las aportaciones hechas por la población indígena que participó en la consulta diferenciada de Cerro Mohinora.

  B.  Cascadas de Agua Azul, Chiapas

El proceso de elaboración del programa de manejo del área de protección de flora y fauna (APFF) Cascadas de Agua Azul llama especialmente la atención, pues la totalidad de los habitantes del área son indígenas que pertenecen a las etnias Tzeltal y Ch’ol. Según el Censo de Población y Vivienda 2010, la población ascendía a 1937 indígenas. Sin embargo, las autoridades no consideraron necesaria la implementación de una consulta diferenciada para dar a conocer a estos pueblos el borrador del programa de manejo. De acuerdo con las autoridades, el motivo por el cual no se llevó a cabo fue el siguiente: “Los ejidos y rancherías que se encuentra en la región de las Cascadas de Agua Azul pertenecen en su totalidad a las etnias Chol y Tzetal y se identifican como localidades indígenas, que conservan rasgos culturales como su lengua, tradiciones y en parte su cosmovisión. No obstante, algunas formas de representación como son sus líderes espirituales y los consejos de ancianos se han perdido por una fuerte presión de grupos religiosos, los mecanismos de organización municipal y la tenencia de la tierra. Por ello, actualmente en los mecanismos de consulta, las comunidades se encuentran representadas por el comisariado en el caso de los ejidos y los agentes municipales y los jueces rurales en el caso de rancherías, todos ellos reconocidos por la asamblea comunitaria y elegidas mediante mecanismos tradicionales de elección”.
(Respuesta a solicitud de información num  330008322000199).

La justificación para descartar la consulta diferenciada se sustenta por un lado, en la ausencia de líderes espirituales o consejos de ancianos dentro de la comunidades indígenas; y por otro, porque en los procesos de consulta pública se consideran a los representantes indígenas de las agencias municipales, los comisariados ejidales y los jueces rurales, es decir, espacios institucionalizados reconocidos por las autoridades de gobierno.

Cabe mencionar que la dirección del ANP Cascadas de Agua Azul sí realizó una consulta pública del borrador del programa de manejo en febrero del 2012, según consta en los registros oficiales.¹² Sin embargo, ésta no es equiparable a una consulta diferenciada aunque se haya implementado con la población indígena del área protegida. Esto porque los espacios para la toma de decisiones como los comisariados ejidales o jueces rurales, dejan fuera a muchas personas de las comunidades; primordialmente mujeres, jóvenes e incluso a personas adultas mayores. La mayoría de ellas, al no poseer tierras, no pueden integrarse en estos espacios. De tal manera, el mecanismo de consulta pública utilizado para dar a conocer el programa de manejo de la ANP dejó fuera a buena parte de la población que habita en la ANP, tal y como se manifiesta en las actas oficiales;¹³ por lo que se excluyeron a personas que también poseen un amplio conocimiento sobre el uso, aprovechamiento y conservación del territorio.

Este caso es muy significativo porque es una ANP habitada únicamente por población indígena. Como se mencionó, el proceso de consulta pública no contó con representación de sus habitantes, lo que denota que el diseño y elaboración del programa de manejo excluyó a la población, dejando fuera su visión del entorno, sus conocimientos y, también, sus aportaciones para la resolución de conflictos que pudieran surgir del manejo y conservación del área protegida.

En lo que respecta al análisis del programa de manejo de la APFF, Cascadas de Agua Azul, publicado en mayo del 2017, se observa una sóla mención sobre la población indígena en el apartado Contexto Cultural, que a la letra dice: “Las comunidades que habitan dentro del área natural protegida son indígenas de los pueblos Tseltal y Ch’ol, quienes conservan su lengua, vestimenta, costumbres y formas de organización tradicional. No realizan festividades tradicionales, pues actualmente la mayoría de la población profesa una religión diferente a la católica” [15].

En términos generales el programa de manejo de esta ANP no considera a las comunidades y pueblos indígenas que habitan dentro y en sus alrededores. En el documento se ignora por completo el uso y manejo que sus habitantes han tenido y tienen sobre ese territorio, y las prácticas que despliegan en favor de la conservación o manejo del área. Cabe mencionar que esta es una ANP importante para el turismo, por lo que es de especial interés económico para la población local y para la economía regional.

El programa de manejo de Cascadas de Agua Azul no da cuenta de la complejidad del manejo de un área protegida que es a su vez un sitio turístico, en el que participan activamente sus pobladores en la oferta de productos y servicios. En suma, el PdM dicta lo que se debe hacer según la visión de las autoridades, con los objetivos y actividades que éstas identificaron para el manejo y gestión del área, que se caracteriza por una dinámica económica y social muy activa.  Este aspecto es de especial importancia para el manejo y gestión de un área protegida, y las autoridades de la Conanp deben involucrar a la población local para formular programas que den cuenta de sus derechos y necesidades, así como de aquellas relacionadas con el manejo y conservación de la misma.

Reflexiones y recomendaciones generales

Los puntos arriba mencionados concuerdan con la evaluación más amplia realizada por la UNAM, sobre el Cumplimiento e impacto de las Recomendaciones Generales, Informaciones Especiales y Pronunciamientos de la CNDH  2001 – 2017,  en la que se plantea que “las acciones que ha implementado la Conanp no pueden considerarse suficientes y adecuadas en el contexto de la extensa exposición que presentó la CNDH respecto del alcance y contenido de las obligaciones del Estado que deben observarse para respetar, proteger y garantizar eficazmente los derechos de las personas y comunidades indígenas, o comunidades asimiladas a éstas, a participar en los procesos de toma de decisiones susceptibles de afectar sus medios de vida”.

El análisis de los programas de manejo elaborados a partir del 2016, y la revisión de la información solicitada a las autoridades, arrojaron los siguientes hallazgos:

1. Existe una exclusión sistemática de los pueblos y comunidades indígenas en el diseño y elaboración de los programas de manejo.

   Esta exclusión estructural se gesta desde las instancias de gobierno y se plasma en los instrumentos de política pública. Ello se pone de manifiesto, por un lado, en la justificación que hacen las autoridades para no llevar a cabo las consultas diferenciadas en el proceso de elaboración de los programas de manejo. En las respuestas a las solicitudes de información afirman que “hay poca presencia de población indígena” o que  “no existen autoridades tradicionales”. Y además, en la falta de lineamientos claros y/o reglamentos que garanticen la implementación de las consultas diferenciadas, lo que vulnera los derechos de las comunidades y pueblos indígenas que habitan dentro de las ANP. Esto coincide con lo mencionado por diversos autores con respecto a que las comunidades locales no son sólo excluidas del diseño de los programas, sino que muchas veces ni siquiera son consultadas e informadas o están conscientes que se está llevando a cabo dicho proceso.¹⁴

2. Ausencia de criterios específicos por parte de la Conanp para llevar a cabo las consultas diferenciadas, y de mecanismos que garanticen la participación efectiva de las comunidades y de los pueblos indígenas en la elaboración de los programas de manejo.

   Actualmente no existen reglas claras que orienten y dirijan la política de la Conanp y su relación con las comunidades indígenas. Este punto también se expone en la evaluación realizada por la UNAM en 2019 que devela “la ausencia de una política institucional congruente y estable para orientar las relaciones entre la Conanp y las personas y comunidades indígenas en las ANP” .¹⁵

3. Los instrumentos de política pública de la Conanp que hacen referencia a la consulta indígena diferenciada dejan en la voluntad de las autoridades su implementación.

   Los Lineamientos vigentes de la Conanp que orientan la formulación de los programas de manejo determinan que la pertinencia de llevar a cabo una consulta diferenciada con comunidades y pueblos indígenas se decidirá caso por caso y no será una regla general. Además, “Los Lineamientos internos para la formulación, revisión y modificación de los programas de manejo de las áreas naturales protegidas competencia de la federación”¹⁶ y los Términos de Referencia para la elaboración de los programas de manejo” son documentos internos que no cuentan jurídicamente con un carácter vinculatorio con terceros o con la propia Conanp. De hecho, éstos no se publican en el Diario Oficial de la Federación (DOF), por lo cual su implementación tiende a ser voluntaria (ad libitum).

4. La consulta diferenciada con comunidades y pueblos indígenas realizada por la dirección de la ANP Cerro Mohinora es un precedente de buena práctica.

   Esta consulta, aunque limitada, representa un ejercicio valioso para avanzar en la construcción de instrumentos que consideren la participación de las comunidades y pueblos indígenas en el diseño, elaboración e implementación de los programas de manejo, y no solamente en la etapa final, en la que se consulta el borrador del programa de manejo.

Finalmente, cabe mencionar que el análisis junto con los hallazgos aquí presentado, se escribieron días antes de la publicación del nuevo reglamento de la SEMARNAT el pasado 27 de julio en el Diario Oficial de la Federación. Ello podría conllevar cambios a la LGEEPA y su reglamento, en lo que se refiere a esta materia. ¹⁷

Recomendaciones

Con el propósito de avanzar en el cumplimiento de los derechos de los pueblos y comunidades indígenas establecidos en la Constitución mexicana, así como en la construcción de mecanismos que garanticen su participación sustantiva, previa, libre e informada en el proceso de elaboración de los programas de manejo de ANP, planteamos las siguientes recomendaciones:

1. Considerar los derechos de los pueblos y comunidades indígenas en las políticas de conservación y, en particular, en todo el proceso de elaboración de los programas de manejo de las ANP.

   Los derechos de los pueblos indígenas deben ser la base para la formulación de planes de manejo de las ANP, y otras políticas relacionadas a su funcionamiento.  Al respecto, es imprescindible que la consulta pública diferenciada se conciba como un instrumento que permita incorporar el conocimiento, la sabiduría y las prácticas de conservación de las comunidades y pueblos indígenas en el manejo de las ANP.  Actualmente, en estos instrumentos permea una visión en la que se dicta la implementación de ciertas reglas por parte de las autoridades ambientales, vulnerando los derechos que tienen las comunidades y los pueblos indígenas para participar en la toma de decisiones que afectan su territorio y su bienestar.

2. Explicitar en los documentos normativos para la elaboración de programas de manejo (TdR y Lineamientos) la obligatoriedad de llevar a cabo una consulta diferenciada.

   Esto mediante la modificación del Reglamento de la LGEEPA en materia de áreas naturales protegidas, para garantizar el desarrollo de los pueblos y comunidades indígenas como entidades de derecho.

3. Avanzar hacia esquemas de participación social sustantiva,  para la elaboración del programa de manejo.

   Que permita la colaboración de la población para identificar problemas y generar soluciones para atajarlos e involucrarse en la toma de decisiones y, en la formulación de propuestas para el manejo eficiente de las áreas protegidas;  tal y como se menciona en el capítulo cinco de los TdR la Conanp. En particular, la participación de la población local, de las comunidades y los pueblos indígenas debe considerarse como un paso necesario para construir la zonificación, subzonificación y las reglas administrativas en la elaboración de programas de manejo. Esto debe quedar plasmado de manera explícita en los “Lineamientos”.

4. Incluir un apartado sobre el proceso de consulta pública en los programas de manejo.

   Esto en cumplimiento con el Convenio 169 de la OIT.

5. Incorporar en los programas de manejo un apartado que haga referencia a los pueblos y comunidades indígenas que habitan dentro del ANP y en sus alrededores.

   Este debe contener la visión de la población indígena sobre su territorio, el uso y aprovechamiento de los recursos naturales, así como las prácticas culturales de conservación implementadas previo al decreto o elaboración del programa de manejo. Para el desarrollo de éste es necesario colaborar de manera cercana con la población local y con el INPI, quién tiene la capacidad y responsabilidad de acompañar procesos de esta índole.

ANEXOS

Referencias